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最高人民檢察院檢察長(zhǎng)應(yīng)勇指出，檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果。要健全公益訴訟檢察辦案規(guī)范體系，以“可訴性”提升精準(zhǔn)性、規(guī)范性。作為區(qū)分檢察公益訴訟制度和其他制度、區(qū)分公益訴訟檢察建議和其他檢察建議的重要依據(jù)，“可訴性”對(duì)于確保檢察公益訴訟制度在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有重要意義。本文重點(diǎn)圍繞公益訴訟檢察“可訴性”判斷標(biāo)準(zhǔn)及辦案實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出完善公益訴訟檢察“可訴性”標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)策及建議。

一、公益訴訟檢察“可訴性”標(biāo)準(zhǔn)的判斷問(wèn)題

（一）從公益訴訟適格被告主體判定。在行政公益訴訟中，被告主體適格是公益訴訟“可訴性”最基本的要素，被告主體是否適格需要從三方面確定：一是明確行政機(jī)關(guān)是否具有監(jiān)管職責(zé)，二是明確行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使職權(quán)或不作為的具體情形，三是審前程序結(jié)束后公益仍受侵害，檢察機(jī)關(guān)能否依法對(duì)其提起行政公益訴訟。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十一條對(duì)“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為”與“公益受到侵害”的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了明確，兩個(gè)要素需同時(shí)具備，案件才能進(jìn)入訴訟程序。但目前辦案中，部分地區(qū)行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)改革后，存在監(jiān)管機(jī)關(guān)和行政處罰機(jī)關(guān)不一致的情形，比如，部分市區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管分局、自然資源管理分局等雖然在各自轄區(qū)內(nèi)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，但如需對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰，是由相關(guān)分局對(duì)違法行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后報(bào)送市局，由市局進(jìn)行形式審查后以市局名義進(jìn)行行政處理。若檢察機(jī)關(guān)僅從行政監(jiān)管和起訴主體適格角度確認(rèn)被告主體，不能從根本上解決問(wèn)題。

（二）從公益訴訟檢察建議內(nèi)容判定。制發(fā)檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前的必經(jīng)程序，是公益訴訟檢察“可訴性”的關(guān)鍵一環(huán)。制發(fā)檢察建議和提起訴訟既具有同一性、又具有差異性，二者最終目標(biāo)都是督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取有效措施，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。但相較于訴訟程序，起訴前程序更注重社會(huì)治理和預(yù)防功能，故而制發(fā)檢察建議重點(diǎn)在于協(xié)同治理、及時(shí)挽損，給行政機(jī)關(guān)起到提醒警示作用，證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)較低。訴訟程序更多體現(xiàn)的是檢察公益訴訟中的“督促之訴”定位，行政機(jī)關(guān)怠于履職程度更為嚴(yán)重。在起訴案件中，訴訟請(qǐng)求必須與檢察建議內(nèi)容保持邏輯一致性，調(diào)查和取證標(biāo)準(zhǔn)更高。但在具體辦案中，部分檢察建議存在精準(zhǔn)性不夠的問(wèn)題，主要是有的檢察機(jī)關(guān)受限于與行政機(jī)關(guān)之間的專(zhuān)業(yè)知識(shí)差異，檢察建議內(nèi)容過(guò)于寬泛、不具有針對(duì)性，導(dǎo)致后續(xù)無(wú)法判斷行政機(jī)關(guān)是否依法積極履職整改，從而影響案件的“可訴性”。當(dāng)檢察建議未明確行政機(jī)關(guān)履職內(nèi)容時(shí)，對(duì)檢察建議未提及的內(nèi)容，不能以行政機(jī)關(guān)未履職或履職不到位為由提起訴訟。若檢察建議監(jiān)督的實(shí)質(zhì)監(jiān)管機(jī)關(guān)與形式監(jiān)管機(jī)關(guān)不一致，實(shí)質(zhì)監(jiān)管機(jī)關(guān)并不能以自身名義進(jìn)行行政處罰，案件不具有“可訴性”。

（三）從公益訴訟起訴前整改情況判定。2017年7月至2024年11月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件110.1萬(wàn)余件，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議78.9萬(wàn)件，向法院提起訴訟6.1萬(wàn)件。辦案體量較大，但需逐案跟進(jìn)監(jiān)督，故對(duì)整改情況進(jìn)行“回頭看”是公益訴訟檢察辦案的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第四十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)整改期限屆滿(mǎn)后，檢察機(jī)關(guān)審查起訴期限為一個(gè)月。在此期限內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)判定行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職以及公益損害是否消除存在以下難點(diǎn)：一是部分案件受季節(jié)性因素影響，或是因行政機(jī)關(guān)制定整改方案需要相關(guān)部門(mén)組織鑒定等存在整改遲緩問(wèn)題，中止或恢復(fù)審查的標(biāo)準(zhǔn)不好掌握，導(dǎo)致整改時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。二是對(duì)于在兩個(gè)月內(nèi)整改完畢的終結(jié)案件，“回頭看”時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題反彈，如何處理不好把握。三是對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否全面履職的判定可能有爭(zhēng)議。比如，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰后依法申請(qǐng)非訴執(zhí)行，待執(zhí)行程序全部完畢，公益仍處于受損狀態(tài)，此情形是否可以判定行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)，實(shí)踐中有不同看法。

二、完善公益訴訟檢察“可訴性”標(biāo)準(zhǔn)的建議

（一）明晰行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)，確保公益訴訟被告主體適格。一是針對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)交叉問(wèn)題，可以從立法層面和政府授權(quán)的三定方案出發(fā)，明確界定各行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，制定各行政監(jiān)管部門(mén)職責(zé)清單并通過(guò)政府信息公開(kāi)方式對(duì)外統(tǒng)一進(jìn)行公布，減少職能交叉模糊地帶。對(duì)因地方行政職能部門(mén)權(quán)限不同導(dǎo)致的職能交叉和權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，必要時(shí)可通過(guò)向立法機(jī)關(guān)提出立法建議的方式確定行政機(jī)關(guān)職責(zé)。二是要解決部分區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)不能單獨(dú)行使執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題，可通過(guò)立法或地方性文件對(duì)區(qū)一級(jí)環(huán)保部門(mén)、自然資源部門(mén)等的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行授權(quán)，賦予區(qū)級(jí)執(zhí)法部門(mén)一定的行政執(zhí)法權(quán)，讓區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)審查和形式審查相統(tǒng)一。需由市級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處理的案件，也可以通過(guò)授權(quán)的方式，由承擔(dān)具體監(jiān)管職責(zé)的區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟適格主體，有效節(jié)約司法資源。

（二）精準(zhǔn)規(guī)范制發(fā)檢察建議，確保起訴前程序和訴訟程序有效銜接。制發(fā)檢察建議必須綜合考量行政機(jī)關(guān)違法性、公益損害事實(shí)以及二者之間的因果關(guān)系，結(jié)合行政機(jī)關(guān)履職情況提出有針對(duì)性、可操作性的建議內(nèi)容。要避免公益訴訟檢察建議與社會(huì)治理檢察建議的混同。公益訴訟檢察建議具有明確的履職內(nèi)容，如果行政機(jī)關(guān)不能依法履職且未達(dá)到消除公益損害的效果，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起訴訟；社會(huì)治理檢察建議主要是針對(duì)同類(lèi)問(wèn)題存在的制度管理漏洞，提出具有目標(biāo)性和建設(shè)性的建議，推動(dòng)完善制度，堵塞漏洞。社會(huì)治理檢察建議不以行政機(jī)關(guān)存在違法行為和公益損害事實(shí)為前提，不符合行政公益訴訟“可訴性”判斷標(biāo)準(zhǔn)，后續(xù)不宜提起行政公益訴訟。公益訴訟檢察建議不能僅模糊提出“加強(qiáng)監(jiān)管”等內(nèi)容，要保證建議內(nèi)容和后續(xù)訴訟請(qǐng)求內(nèi)容的一致性。

（三）加大案件跟進(jìn)監(jiān)督力度，提升公益訴訟“可訴性”監(jiān)督水平。制發(fā)公益訴訟檢察建議后，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)建議的落實(shí)情況持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督。一是對(duì)行政機(jī)關(guān)因季節(jié)性因素、需要對(duì)受損公益進(jìn)行鑒定等無(wú)法及時(shí)進(jìn)行整改的案件，檢察機(jī)關(guān)要建立案件流程監(jiān)控機(jī)制，督促行政機(jī)關(guān)填報(bào)中止審查的事由及時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保在客觀因素消除后第一時(shí)間保護(hù)受損公益。對(duì)行政機(jī)關(guān)因客觀原因久拖不決，不整改或未能按期及時(shí)整改的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)決提起行政公益訴訟，及時(shí)對(duì)受損公益進(jìn)行救濟(jì)。二是在案件辦結(jié)后發(fā)現(xiàn)同一問(wèn)題出現(xiàn)反彈的，可以按照相關(guān)規(guī)定精神重新制發(fā)檢察建議，對(duì)于整改不到位的直接提起行政公益訴訟。三是行政機(jī)關(guān)作出行政處理后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合行政機(jī)關(guān)是否督促違法行為人及時(shí)維護(hù)受損公益、是否依法代履行或申請(qǐng)非訴執(zhí)行等方面綜合判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職，對(duì)行政機(jī)關(guān)未能依法履職的，應(yīng)提起行政公益訴訟。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行后，由于自身原因?qū)е路ㄔ厚g回非訴執(zhí)行申請(qǐng)的，檢察機(jī)關(guān)可以認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)依法全面履職，依法提起行政公益訴訟。法院依法裁定執(zhí)行的案件，即使公益仍存在一定受損情形，也視為行政機(jī)關(guān)已窮盡履職手段，不宜再提起行政公益訴訟，應(yīng)另行對(duì)執(zhí)行情況依法進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)未依法履行執(zhí)行裁定的，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)公益訴訟另行監(jiān)督，防止公益損害問(wèn)題久拖不決。

（作者單位：吉林省吉林市人民檢察院）