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自2017年行政訴訟法修改正式確立檢察行政公益訴訟制度以來，檢察機(jī)關(guān)辦理了大量行政公益訴訟案件，在維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益方面成效顯著。調(diào)查核實(shí)作為辦理行政公益訴訟案件的核心環(huán)節(jié)，在查清公益損害事實(shí)、提升監(jiān)督精準(zhǔn)性與規(guī)范性方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但由于行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對調(diào)查核實(shí)權(quán)屬性、運(yùn)行方式、保障措施等規(guī)定尚不明確，調(diào)查核實(shí)手段缺乏剛性，導(dǎo)致部分行政公益訴訟案件的辦理難以深入推進(jìn)。從司法實(shí)踐的角度對完善行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行深入研究，有助于提升行政公益訴訟案件的辦案質(zhì)效。

明確行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力屬性。我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)人民檢察院組織法第20條規(guī)定“人民檢察院行使下列職權(quán)……（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟……”，第21條規(guī)定“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院”。可見，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)在公益保護(hù)領(lǐng)域的具體權(quán)能體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)并非普通意義上的“原告”。此外，行政公益訴訟有自身運(yùn)行特點(diǎn)，如存在起訴前的磋商、檢察建議階段，維護(hù)的是公益而非簡單的個(gè)體私益，目的是督促行政機(jī)關(guān)依法履職等，這些都與普通的行政訴訟有較大區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的是通過履行法律監(jiān)督職能，查明國家利益和社會(huì)公共利益遭受侵害的事實(shí)，厘清行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或怠于履職的情形，并明確二者之間的因果關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法保護(hù)公益的目標(biāo)。在此過程中，調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的重要方式和手段，調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的成效，直接關(guān)系行政公益訴訟案件辦理的質(zhì)效，因此，明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的屬性尤為重要。

厘清舉證責(zé)任與調(diào)查核實(shí)權(quán)的程度配置關(guān)系。目前，我國行政訴訟法及《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下稱《規(guī)則》）、“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）未對行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)、被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任分擔(dān)作出明確規(guī)定，是否適用行政訴訟法有關(guān)舉證責(zé)任倒置的規(guī)則存在一定爭議。筆者認(rèn)為，首要的是明確舉證責(zé)任與檢察機(jī)關(guān)履行公益保護(hù)法律監(jiān)督責(zé)任的關(guān)系，即檢察機(jī)關(guān)需承擔(dān)的舉證責(zé)任輕重，與其可運(yùn)用的調(diào)查核實(shí)權(quán)內(nèi)容、范圍、強(qiáng)度之間，應(yīng)如何對應(yīng)與平衡。當(dāng)前，行政公益訴訟案件標(biāo)準(zhǔn)提高，難度增加，對于一些復(fù)雜的行政公益訴訟案件僅靠現(xiàn)有調(diào)查核實(shí)措施，難以滿足復(fù)雜案件中查明公益受損等核心事實(shí)的需求?？梢?，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任兼具復(fù)雜性與艱巨性。若缺乏強(qiáng)有力的調(diào)查核實(shí)措施作為支撐，檢察機(jī)關(guān)可能連初步證明責(zé)任都難以有效推進(jìn)。

完善對“人”調(diào)查核實(shí)措施的保障。《解釋》第6條強(qiáng)調(diào)了被調(diào)查對象具有配合義務(wù)，但拒絕配合調(diào)查的后果并未規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在面對拒絕配合調(diào)查的情況時(shí)缺乏保障措施?！兑?guī)則》第45條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員拒絕配合調(diào)查時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過向同級人大常委會(huì)報(bào)告，向同級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)，或者通過上級人民檢察院向其上級主管機(jī)關(guān)通報(bào)的方式進(jìn)行保障，但該方式更側(cè)重于“溝通”而非法律措施。沒有強(qiáng)制力作保障的監(jiān)督，監(jiān)督效果將無從談起。對此，可考慮增加一些非限制人身自由、相對緩和的強(qiáng)制措施作保障。如，對不配合協(xié)助調(diào)查的個(gè)人、單位主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行約談；情節(jié)嚴(yán)重的，可予以罰款，罰款的數(shù)額不必太高；情節(jié)特別嚴(yán)重的，可將拒不配合調(diào)查的違法線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，或者向其主管機(jī)關(guān)提出紀(jì)律處分的檢察建議，涉嫌違法犯罪的，將線索移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。根據(jù)不配合調(diào)查的程度視情況施以不同程度的強(qiáng)制力，促使被調(diào)查對象支持配合。

完善對“物”調(diào)查核實(shí)措施的保障?！督忉尅返?條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件……需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理?！币罁?jù)該條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)需要對有關(guān)證據(jù)保全的，需向法院申請，法院同意后才能采取保全措施。但這樣可能導(dǎo)致兩個(gè)問題，一是錯(cuò)失調(diào)查時(shí)機(jī)；二是申請法院證據(jù)保全不具有現(xiàn)實(shí)操作可能性，因?yàn)?，對于絕大部分行政公益訴訟案件而言，檢察機(jī)關(guān)對證據(jù)保全的需求可能主要集中在起訴前而非訴訟階段，由法院審查不會(huì)進(jìn)入審理階段的證據(jù)保全，不具有現(xiàn)實(shí)操作性及缺少程序的銜接性。針對在緊急情況下，不采取對物的調(diào)查強(qiáng)制措施，會(huì)導(dǎo)致證據(jù)的毀損、滅失，破壞證據(jù)的完整性和真實(shí)性等情形，立法上可增加在緊急情況下檢察機(jī)關(guān)對物的先行扣押、查封、凍結(jié)的程序性權(quán)力。首先，在啟動(dòng)條件上證據(jù)應(yīng)是易變質(zhì)、易轉(zhuǎn)移、易滅失類的；其次，施行嚴(yán)格的內(nèi)部審批制度和向上一級檢察院的備案制度，加強(qiáng)內(nèi)部、上下監(jiān)督；再次，由于檢察機(jī)關(guān)無法對物作出實(shí)體性的處理，同時(shí)可規(guī)定在扣押、查封后，及時(shí)通報(bào)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)對有關(guān)物品作出處理，這樣既能解決檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證面臨的程序性障礙，又通過嚴(yán)格的程序規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制確保檢察權(quán)不越位。

（作者單位：河南省焦作市山陽區(qū)人民檢察院）