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國網(wǎng)江蘇省電力有限公司無錫供電分公司 廉俐

全球能源轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，新能源發(fā)展迅速且占比不斷提高，為電力保供帶來巨大挑戰(zhàn)。截至2025年一季度，中國風(fēng)電、光伏發(fā)電合計(jì)裝機(jī)達(dá)到14.82億千瓦，首次超過全口徑的火電裝機(jī)（14.5億千瓦），能源結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)歷史性跨越 [1]。然而，在歐美部分地區(qū)，由于新能源的激進(jìn)發(fā)展，電力短缺、大規(guī)模停電等問題越發(fā)頻繁，陷入“清潔、穩(wěn)定和廉價(jià)”無法同時(shí)兼顧的“能源不可能三角”困局[2]。

作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，2025年1月施行的《中華人民共和國能源法》（以下簡稱“能源法”）科學(xué)構(gòu)建了“保供優(yōu)先、綠色約束”的雙軌機(jī)制，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和提供了堅(jiān)實(shí)法治保障，既守住了“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)的節(jié)奏與底線，又契合全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家對能源可持續(xù)發(fā)展的需求，彰顯了我國在能源轉(zhuǎn)型中的獨(dú)特制度優(yōu)勢。

本文以歐美電力危機(jī)為切入點(diǎn)，剖析其因監(jiān)管、市場機(jī)制及新能源發(fā)展失衡導(dǎo)致的供電問題，對比我國電網(wǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合能源法闡述其通過統(tǒng)籌能源發(fā)展，強(qiáng)化系統(tǒng)韌性等制度設(shè)計(jì)，破解“保供降碳”矛盾，實(shí)現(xiàn)能源安全與綠色轉(zhuǎn)型協(xié)同，彰顯制度韌性，為全球能源轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)了可借鑒的范本。

歐洲新能源高占比下供電問題及成因

在新能源高占比背景下，歐盟通過《歐洲綠色協(xié)議》構(gòu)建了“歐盟統(tǒng)籌+成員國落地”的分級推進(jìn)機(jī)制。在跨國層面，通過推進(jìn)以德挪海底電纜為代表的“歐洲超級電網(wǎng)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域電力互濟(jì)。在市場層面，依托碳排放交易體系，通過市場化碳價(jià)引導(dǎo)新能源消費(fèi)與投資，助力系統(tǒng)平衡。

然而，極端情境下，這套保障體系韌性不足的問題逐漸顯現(xiàn)。今年4月28日，西班牙遭遇極端高溫天氣，用電負(fù)荷攀升至歷史性的48.7吉瓦高位。15時(shí)30分，安達(dá)盧西亞樞紐變電站因冷卻系統(tǒng)老化引發(fā)變壓器爆炸，觸發(fā)連鎖跳閘，導(dǎo)致全國70%地區(qū)停電，交通、通信、醫(yī)療等關(guān)鍵領(lǐng)域癱瘓，超5000萬人口受到影響，此次事故被稱為“歐洲十年來最嚴(yán)重的停電事故” [3]。

本次西班牙大停電事故，直接誘因是電壓波動與電廠脫網(wǎng)，而深層次原因是能源轉(zhuǎn)型中的系統(tǒng)性制度缺陷：一是監(jiān)管碎片化導(dǎo)致跨區(qū)域協(xié)同失效。西班牙作為歐盟成員國，與歐洲主網(wǎng)互聯(lián)容量僅700兆瓦，僅能覆蓋其用電缺口的3% [4]。歐盟雖推行統(tǒng)一能源目標(biāo)，但各國能源監(jiān)管體系獨(dú)立，缺乏強(qiáng)制協(xié)同機(jī)制，事故發(fā)生后跨國電力支援受限，故障迅速擴(kuò)散至葡萄牙及法國南部；二是能源轉(zhuǎn)型政策激進(jìn)導(dǎo)致系統(tǒng)韌性失衡。西班牙可再生能源發(fā)電量占比達(dá)56% [5]，但儲能裝機(jī)占比僅有2%，遠(yuǎn)低于國際能源署建議的10%安全閾值 [6]。極端天氣下，因缺乏儲能調(diào)節(jié)和傳統(tǒng)電源備用，電網(wǎng)頻率失控觸發(fā)連鎖脫網(wǎng) [7]；三是電網(wǎng)設(shè)備老化導(dǎo)致抵御重大自然災(zāi)害能力不足。電網(wǎng)投入不足、發(fā)展滯后，40%輸電線路運(yùn)行超30年，且未完成智能化改造，難以滿足高比例新能源并網(wǎng)后復(fù)雜多變的電力傳輸需求。

美國新能源高占比下供電保障舉措與困境

美國作為西方發(fā)達(dá)國家和能源大國，為保障新能源高占比下的電力可靠供應(yīng)，采取了多重舉措。加州以《可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)定清晰階段目標(biāo)，配套財(cái)稅激勵推動新能源規(guī)?；５弥菀劳须娏κ袌鰴C(jī)制，探索用戶直購電與需求響應(yīng)拍賣模式。

但近年來，因極端天氣等原因造成的電力供應(yīng)短缺和大規(guī)模停電事件接連發(fā)生。2020年8月，因持續(xù)高溫導(dǎo)致電力緊缺，加州電網(wǎng)未提前告知政府與居民，直接啟動分區(qū)輪流限電，此舉為近20年來首次。其間，加州電力市場電價(jià)飆升20倍至30倍，突破1000美元/千千瓦時(shí)，但仍沒能有效緩解電力危機(jī)。

2021年2月，極寒天氣致得州電力嚴(yán)重短缺，450余萬戶斷電。得州政府同年6月簽署系列改革法案，強(qiáng)制新能源電源、輸變電及輸氣管道進(jìn)行防寒改造，建立電力與氣象聯(lián)動預(yù)警系統(tǒng)。但法案的出臺并未有效防止類似事件再次發(fā)生。近三年，得州又陸續(xù)發(fā)生多起大范圍停電事件。

與歐洲不同，美國的停電事故主要?dú)w因于市場機(jī)制的缺陷與電網(wǎng)的封閉：一是電網(wǎng)發(fā)展分散，限制跨區(qū)域資源調(diào)配。美國電網(wǎng)主要采用局部聯(lián)網(wǎng)、就地平衡的發(fā)展方式，各州之間因自身電力供應(yīng)緊張、距離較遠(yuǎn)等原因，難以實(shí)現(xiàn)國家范圍的資源優(yōu)化配置；二是管理體制松散，削弱電網(wǎng)應(yīng)急能力。美國電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)分散在超過500家公司與組織，電力運(yùn)營商過分追求局部經(jīng)濟(jì)利益，缺乏“全網(wǎng)一盤棋”意識，削弱了統(tǒng)一科學(xué)調(diào)度能力；三是新能源發(fā)展迅猛，超出電網(wǎng)承載能力。美國激進(jìn)的新能源政策，導(dǎo)致光伏和風(fēng)電裝機(jī)快速增加、天然氣機(jī)組逐年萎縮。在特殊時(shí)段，新能源的不確定性疊加系統(tǒng)的脆弱性，加劇了電力平衡壓力；四是電網(wǎng)發(fā)展滯后，難以抵抗重大自然災(zāi)害。美國電力系統(tǒng)運(yùn)營商多為私營企業(yè)，因過分注重短期投資回報(bào)，導(dǎo)致電網(wǎng)投資不足、發(fā)展遲緩、網(wǎng)架結(jié)構(gòu)薄弱與設(shè)備老化問題突出。據(jù)美國能源部報(bào)告，70%的輸電線路和電力變壓器運(yùn)行超25年 [8]。

中國電網(wǎng)發(fā)展特色與實(shí)踐成效

目前，我國已建成全球電壓等級最高、電網(wǎng)規(guī)模最大、接入新能源最多、資源配置能力最強(qiáng)、安全運(yùn)行時(shí)間最長的特大型交直流混合電網(wǎng)，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)高速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的電力保障。與歐美相比，我國具有顯著的體制優(yōu)勢、制度優(yōu)勢：

一是“以人民為中心”理念為電網(wǎng)發(fā)展提供根本遵循。中國電力企業(yè)牢記為人民服務(wù)的根本宗旨，切實(shí)履行政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會責(zé)任。以國家電網(wǎng)公司為例，2015年至2024年，一般工商業(yè)電價(jià)下降29.8%，大工業(yè)電價(jià)下降11.2%，居民電價(jià)、農(nóng)業(yè)電價(jià)連續(xù)14年保持穩(wěn)定 [9]。2024年，國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)銷售電價(jià)平均為0.615元/千瓦時(shí)，與35個(gè)OECD國家相比，約為其平均水平的62% [10]。通過簡化辦電流程、壓減辦電時(shí)間、降低接電成本等舉措，不斷提升用電服務(wù)效能，推動我國在世界銀行“獲得電力”指標(biāo)排名躍升至第10位 [11]。

二是統(tǒng)一大電網(wǎng)為電力資源全國優(yōu)化配置提供堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。我國能源資源與生產(chǎn)力逆向分布，80%以上的煤炭、水能、風(fēng)能和太陽能資源分布在西北部地區(qū)，70%以上的電力消費(fèi)集中在東中部地區(qū)，能源基地距離負(fù)荷中心1000公里至4000公里。建設(shè)全國統(tǒng)一大電網(wǎng)，是我國確保電力可靠供應(yīng)，提高能源利用效率的必由之路。截至2025年6月，國家電網(wǎng)已建成投運(yùn)“二十二交十八直”40項(xiàng)特高壓工程，跨區(qū)跨省設(shè)計(jì)輸送能力達(dá)3.4億千瓦 [12]。

三是電網(wǎng)集中管理為確保電力安全提供根本制度保證。我國電網(wǎng)堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理”的集中管理模式，契合電力系統(tǒng)物理特性和客觀規(guī)律，確保各環(huán)節(jié)指令統(tǒng)一、協(xié)同高效，筑牢風(fēng)險(xiǎn)抵御防線，是全球唯一連續(xù)20年無大面積停電的特大型電網(wǎng)。反觀美國、歐洲、印度等近年頻發(fā)大停電，根源多為電網(wǎng)管理分散、調(diào)度協(xié)同不足，更凸顯我國電網(wǎng)集中管理保障電力安全的根本性作用。

能源法對全球能源治理痛點(diǎn)的制度回應(yīng)

當(dāng)前全球能源轉(zhuǎn)型正經(jīng)歷深刻變革，歐洲因過度追求降碳減排目標(biāo)，導(dǎo)致能源結(jié)構(gòu)調(diào)整失序，美國受限于純市場化機(jī)制，導(dǎo)致系統(tǒng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，這些問題暴露出其在能源治理中的結(jié)構(gòu)性缺陷。我國的能源法以系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)為破解轉(zhuǎn)型與安全的失衡難題提供了中國方案。

（一）破解“激進(jìn)轉(zhuǎn)型失衡”難題，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能源發(fā)展框架

能源法通過建立剛性協(xié)調(diào)機(jī)制，有效規(guī)避了歐洲式“重轉(zhuǎn)型速度、輕系統(tǒng)支撐”的發(fā)展誤區(qū)。

在平衡轉(zhuǎn)型速度與系統(tǒng)支撐能力方面，能源法明確“新能源裝機(jī)增長與電網(wǎng)接納能力、儲能配套建設(shè)”的掛鉤機(jī)制，要求地方政府在編制新能源發(fā)展規(guī)劃時(shí)，必須同步開展電網(wǎng)承載能力評估，將電網(wǎng)升級改造、儲能設(shè)施布局納入新能源項(xiàng)目審批的前置條件，從源頭上避免因盲目擴(kuò)能導(dǎo)致的消納困境。同時(shí)，能源法對能源結(jié)構(gòu)調(diào)整節(jié)奏作出規(guī)范，明確高比例新能源地區(qū)需保留合理比例的調(diào)節(jié)性電源，通過“新能源+靈活性電源”的組合模式，進(jìn)一步強(qiáng)化了能源結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性。

在完善跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制上，能源法確立了“全國統(tǒng)一規(guī)劃+區(qū)域協(xié)同實(shí)施”的能源治理模式，明確跨區(qū)域能源項(xiàng)目的審批權(quán)限、協(xié)調(diào)規(guī)則及責(zé)任追溯制度，保障跨省跨區(qū)電力互濟(jì)通道的規(guī)劃建設(shè)與高效運(yùn)營。針對極端天氣下的區(qū)域能源安全問題，能源法明確規(guī)定應(yīng)急狀態(tài)下的電力調(diào)配優(yōu)先級和跨區(qū)域支援責(zé)任，通過標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)同響應(yīng)流程，破解了歐美跨區(qū)域能源協(xié)同響應(yīng)滯后、資源調(diào)配低效的難題。

（二）彌補(bǔ)“市場機(jī)制缺陷”，強(qiáng)化系統(tǒng)韌性的制度保障

面對美國純市場驅(qū)動下的系統(tǒng)韌性不足問題，能源法通過構(gòu)建“市場效率與安全保障并重”的機(jī)制，筑牢能源系統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)底線。

在激勵機(jī)制方面，能源法創(chuàng)新性引入“容量補(bǔ)償制度”，將發(fā)電企業(yè)的應(yīng)急備用容量納入法定考核范圍，通過市場化補(bǔ)貼政策引導(dǎo)企業(yè)加大抗災(zāi)設(shè)施投資，確保極端天氣等突發(fā)情況下的應(yīng)急發(fā)電能力儲備。同時(shí)，能源法對電力市場定價(jià)機(jī)制作出規(guī)范，要求定價(jià)模型必須包含系統(tǒng)安全儲備成本，通過價(jià)格倒逼市場主體兼顧短期收益與長期韌性建設(shè)，避免單純追求低價(jià)競爭導(dǎo)致的安全投入缺位，實(shí)現(xiàn)市場效率與系統(tǒng)安全的動態(tài)平衡。

在強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)行的剛性約束上，能源法構(gòu)建了“企業(yè)自主申報(bào)+第三方專業(yè)核驗(yàn)+政府監(jiān)督問責(zé)”的全鏈條監(jiān)管體系，明確能源設(shè)施抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制驗(yàn)收程序，對未達(dá)標(biāo)的企業(yè)依法實(shí)施限期整改與經(jīng)濟(jì)追責(zé)，確保制度標(biāo)準(zhǔn)從“紙面規(guī)定”轉(zhuǎn)化為“實(shí)際效能”。不同于美國電網(wǎng)區(qū)域封閉的局限，能源法以剛性條款明確全國電網(wǎng)互聯(lián)互通的建設(shè)目標(biāo)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)禁地方設(shè)置電網(wǎng)互聯(lián)障礙，進(jìn)一步提升電網(wǎng)抵御區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的能力。

能源法在保供與降碳中的平衡協(xié)同機(jī)制

能源法立足“發(fā)展與安全并重”的核心治理理念，既以剛性條款強(qiáng)化低碳發(fā)展的約束性指標(biāo)，又通過完備制度保障能源的安全供應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)“保供降碳”的動態(tài)平衡提供了堅(jiān)實(shí)法治保障。

（一）以法治夯實(shí)“雙碳”根基，推動綠色轉(zhuǎn)型落地見效

能源法通過指標(biāo)體系和市場機(jī)制創(chuàng)新，為“雙碳”目標(biāo)落地提供全方位法治支撐。

指標(biāo)體系構(gòu)建上，能源法進(jìn)一步明確了新能源裝機(jī)占比、非化石能源消費(fèi)比重等階段性指標(biāo)，將宏觀“雙碳”目標(biāo)分解為可量化、可考核的法定任務(wù)，為地方政府和市場主體提供清晰的行動指引。針對電力系統(tǒng)支撐問題，能源法進(jìn)一步規(guī)定新能源項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)必須與電網(wǎng)升級改造、儲能設(shè)施配套同步推進(jìn)，通過“源網(wǎng)荷儲”一體化的法律保障機(jī)制，顯著提升清潔能源的消納能力與利用效率，推動新能源在安全可控的前提下實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。

在市場協(xié)同機(jī)制建設(shè)方面，能源法著力打通低碳轉(zhuǎn)型的制度梗阻，要求各類能源項(xiàng)目審批必須開展碳排放影響評估，確保能源開發(fā)利用全鏈條符合“雙碳”目標(biāo)要求。在市場引導(dǎo)方面，能源法明確了碳交易與電力市場的銜接規(guī)則，通過將碳成本納入電力定價(jià)機(jī)制，形成“行政約束+市場激勵”的雙輪驅(qū)動模式，讓“雙碳”目標(biāo)在法治框架下更具實(shí)施韌性。

（二）以制度筑牢供應(yīng)底線，保障電力安全穩(wěn)定運(yùn)行

能源法通過完善安全保障條款與動態(tài)調(diào)控機(jī)制，為電力可靠供應(yīng)構(gòu)建全鏈條制度防線。

在電力系統(tǒng)安全保障的法定條款中，能源法聚焦極端天氣等風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，剛性規(guī)范關(guān)鍵電力設(shè)施的冗余配置、應(yīng)急備用容量，進(jìn)一步構(gòu)建“預(yù)警、響應(yīng)、恢復(fù)”的全流程制度，大幅提升電力系統(tǒng)抵御重大風(fēng)險(xiǎn)的韌性。針對新能源波動性帶來的供應(yīng)挑戰(zhàn)，能源法強(qiáng)化儲能與應(yīng)急電源布局管理，要求高比例新能源地區(qū)配套建設(shè)足額儲能設(shè)施，明確發(fā)電企業(yè)的應(yīng)急備用電源儲備責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“新能源消納”與“應(yīng)急供電”的設(shè)施雙保障。

在動態(tài)調(diào)控平衡機(jī)制建設(shè)上，能源法著力協(xié)調(diào)多元主體與復(fù)雜場景下的供需關(guān)系。能源法在明確“新能源消納優(yōu)先”原則的同時(shí)，保留傳統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源的應(yīng)急支撐地位，避免單一依賴新能源導(dǎo)致的供應(yīng)缺口風(fēng)險(xiǎn)。為強(qiáng)化供需雙側(cè)協(xié)同，能源法還確立需求側(cè)響應(yīng)的市場化機(jī)制，通過明確用戶錯(cuò)峰用電、柔性調(diào)節(jié)的激勵政策與操作規(guī)范，引導(dǎo)用戶參與電力平衡調(diào)節(jié)，最終實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)與電力安全的長期動態(tài)平衡。

結(jié)語

歐美能源危機(jī)頻發(fā)，暴露出激進(jìn)追求低碳卻忽視系統(tǒng)韌性、過度依賴市場卻犧牲能源保障的共性問題。中國能源法的實(shí)踐，則以“制度韌性”破題，證明新能源轉(zhuǎn)型不必陷入“非此即彼”的困境，而是可以通過法治化的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)安全、綠色與可持續(xù)的統(tǒng)一，為全球能源治理提供了兼具實(shí)踐價(jià)值與啟示意義的參考，也彰顯了制度創(chuàng)新在應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)中的重要作用。

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審核｜王茜 王婧 渠洋 

校對｜白馗 張雪慧 張波