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核心閱讀

《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》進(jìn)一步明確了公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的基本原則，針對(duì)性細(xì)化壟斷行為分析思路和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)提供更為明確、清晰的指引，健全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域持續(xù)規(guī)范健康發(fā)展。

□ 本報(bào)記者 萬(wàn)靜

為深入貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)反壟斷的決策部署，完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度規(guī)則，預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局起草了《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《征求意見(jiàn)稿》進(jìn)一步明確了公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的基本原則，針對(duì)性細(xì)化壟斷行為分析思路和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)提供更為明確、清晰的指引，健全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域持續(xù)規(guī)范健康發(fā)展。

防止橫向縱向壟斷

公用事業(yè)，是為社會(huì)公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或者服務(wù)的一系列行業(yè)的統(tǒng)稱(chēng)，包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、廣播電視、公共交通等行業(yè)，多數(shù)具有自然壟斷環(huán)節(jié)的特征。

據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷執(zhí)法一司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，由于公用事業(yè)的公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，其壟斷行為的類(lèi)型、表現(xiàn)和損害均呈現(xiàn)一定特殊性，有必要聚焦公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷問(wèn)題，制定專(zhuān)門(mén)的反壟斷指南，以期進(jìn)一步增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性。

在《征求意見(jiàn)稿》中，把維護(hù)市場(chǎng)秩序保障公平競(jìng)爭(zhēng)，明確列為文件的首要任務(wù)。《征求意見(jiàn)稿》提出，要持續(xù)加強(qiáng)公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，堅(jiān)持平等對(duì)待、一視同仁，依法保護(hù)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益，著力預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，防止利用壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。

實(shí)際生活中，公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為較多出現(xiàn)在瓶裝燃?xì)庑袠I(yè)中，常表現(xiàn)為某一地區(qū)若干家瓶裝燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者，通過(guò)口頭約定、召開(kāi)會(huì)議、簽訂自律公約等方式，固定銷(xiāo)售價(jià)格水平、價(jià)格變動(dòng)幅度或者利潤(rùn)水平，或者通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)、組建聯(lián)合體等方式，劃分銷(xiāo)售地域范圍或者銷(xiāo)售對(duì)象、市場(chǎng)份額或者利潤(rùn)分配。

對(duì)此，《征求意見(jiàn)稿》作出了針對(duì)性規(guī)定，提出具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間，通過(guò)口頭約定、召開(kāi)會(huì)議、簽訂自律公約等方式，固定銷(xiāo)售價(jià)格水平、價(jià)格變動(dòng)幅度或者利潤(rùn)水平；通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)、組建聯(lián)合體等方式劃分銷(xiāo)售地域范圍或者銷(xiāo)售對(duì)象、劃分市場(chǎng)份額或者分配利潤(rùn)等行為，具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果構(gòu)成壟斷協(xié)議，應(yīng)予禁止。

除了在平級(jí)層面構(gòu)成橫向價(jià)格壟斷行為，個(gè)別公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者還將其壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，《征求意見(jiàn)稿》也作出針對(duì)性規(guī)定，指出公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施固定轉(zhuǎn)售價(jià)格或者限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為，通過(guò)停止供應(yīng)、解除協(xié)議、收取違約金或者罰款、減少返利或者折扣等懲罰措施，或者以優(yōu)先供應(yīng)、給予返利或者折扣、提供支持等獎(jiǎng)勵(lì)措施，強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制交易相對(duì)人進(jìn)行轉(zhuǎn)售價(jià)格限定等行為，具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果構(gòu)成壟斷協(xié)議，應(yīng)予禁止。

細(xì)化參照考慮因素

從市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)查處案件的情況來(lái)看，公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為最為多發(fā)，特別集中在供水、供氣、供電、供熱等行業(yè)。為指導(dǎo)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)確理解行為邊界，《征求意見(jiàn)稿》針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為作出了以下規(guī)定：

細(xì)化市場(chǎng)支配地位認(rèn)定的考慮因素。《征求意見(jiàn)稿》明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，可以結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特許經(jīng)營(yíng)模式，以及公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，重點(diǎn)考慮公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額和相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，用戶對(duì)該公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)商品的依賴(lài)程度，以及其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的難易程度，包括是否存在行業(yè)準(zhǔn)入限制和特許經(jīng)營(yíng)模式等情況。

進(jìn)一步明確公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為認(rèn)定的考慮因素。《征求意見(jiàn)稿》針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域不公平高價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易條件和差別待遇等濫用市場(chǎng)支配地位行為的考慮因素逐項(xiàng)作出細(xì)化。例如，針對(duì)實(shí)踐中較為多發(fā)的限定交易行為，明確了可以考慮是否要求交易相對(duì)人只能采購(gòu)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者或其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的工程施工服務(wù)或者設(shè)備材料等，是否通過(guò)直接拒絕、故意拖延提供供應(yīng)服務(wù)等方式，或通過(guò)設(shè)置報(bào)裝流程、服務(wù)過(guò)程、格式合同、管理系統(tǒng)和名錄庫(kù)等方式，對(duì)交易相對(duì)人實(shí)施限定交易。

針對(duì)性列舉認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位行為時(shí)常見(jiàn)的“正當(dāng)理由”及通常不能認(rèn)定為“正當(dāng)理由”的情形。首先，在歸納總結(jié)基礎(chǔ)上，專(zhuān)條列舉了認(rèn)定正當(dāng)理由可以考慮的相關(guān)因素，如有關(guān)行為為法律、法規(guī)所規(guī)定，符合正當(dāng)?shù)男袠I(yè)慣例和交易習(xí)慣等。其次，針對(duì)認(rèn)定拒絕交易、限定交易、差別待遇等濫用市場(chǎng)支配地位行為時(shí)，可以考慮的特定正當(dāng)理由作出規(guī)定。最后，結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，明確規(guī)定了一般不能認(rèn)定為“正當(dāng)理由”的情形。例如，針對(duì)實(shí)踐中有公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者以保障安全為由實(shí)施限定交易、搭售等濫用市場(chǎng)支配地位行為的，《征求意見(jiàn)稿》專(zhuān)門(mén)明確，沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，以保障安全為由實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位行為的，一般不能認(rèn)定為正當(dāng)理由，除非經(jīng)營(yíng)者能夠證明該行為為保障安全所必需。

避免觸碰壟斷紅線

用水、用電、用氣等公用事業(yè)，作為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，與廣大民眾日?；镜纳罹o密相連。然而，由于公用事業(yè)往往具有自然壟斷的特性，導(dǎo)致該領(lǐng)域市場(chǎng)化程度較低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。與此同時(shí)，由于競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，使得公用事業(yè)市場(chǎng)的服務(wù)水平也呈現(xiàn)出參差不齊的現(xiàn)象，部分地區(qū)和領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量難以滿足民眾的期望和需求。此外，公用事業(yè)的開(kāi)放度普遍較低，外部資本和技術(shù)的進(jìn)入受到諸多限制，這也進(jìn)一步限制了該領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新和發(fā)展。

市場(chǎng)監(jiān)管總局高度重視公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)秩序保障工作。近年來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管總局通過(guò)發(fā)布民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)典型案例等方式，來(lái)擴(kuò)大對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的宣傳力度。在市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的2024年民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)典型案例中，公用事業(yè)領(lǐng)域企業(yè)壟斷案件比例最高，包括瓶裝液化氣企業(yè)壟斷案、水務(wù)公司濫用市場(chǎng)支配地位案和燃?xì)夤緸E用市場(chǎng)支配地位案等。今年5月23日，市場(chǎng)監(jiān)管總局還召開(kāi)公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷合規(guī)指導(dǎo)會(huì)，對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)反壟斷合規(guī)開(kāi)展指導(dǎo)。

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授楊偉東分析指出，公用事業(yè)企業(yè)同時(shí)具備自然壟斷特性和公共服務(wù)功能。這種雙重屬性使得公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷需要更加精細(xì)的平衡——既要防止市場(chǎng)支配地位被濫用，又要保障公共服務(wù)的安全穩(wěn)定供應(yīng)。《征求意見(jiàn)稿》綜合考量這些因素，協(xié)調(diào)統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)政策與行業(yè)監(jiān)管，為反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)經(jīng)營(yíng)提供了明確指引。

將來(lái)《征求意見(jiàn)稿》的出臺(tái)，有望為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法提供有力武器，也為經(jīng)營(yíng)者合規(guī)經(jīng)營(yíng)提供明確指引。它將促使公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)自我約束，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，避免觸碰壟斷紅線。同時(shí)，也將有助于保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，讓民眾享受到更加公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公用事業(yè)服務(wù)。